防范非法集资应重视农民合作社的治理结构问题

　　郭锐

　　非法集资活动的“下乡进村”是金融监管领域近年来的一大难题。传销式的金融“庞氏骗局”,让农民很难分辨。当它与农民合作社结合的时候,就更有迷惑性了。在今年4月25日最高人民法院、最高人民检察院、教育部、工信部、公安部、民政部、住建部、农业部、商务部、人民银行、工商总局、银监会、证监会、保监会等14家国家机关召开处置非法集资部际联席会议上,农民合作社涉嫌非法集资作为一类高发领域非法集资被提出。

　　传销式的金融“庞氏骗局”在农村的泛滥有其经济和体制原因。随着城市化和农业经济的发展,农民进城务工的便利和农业生产市场化收益的提高都让农村有了相当的财产保值、增值需求。但是,由于针对农民的金融服务成本较高,金融机构服务集中在城市,并没有针对农村市场供给符合需求的金融产品。故此,与城市相比,农村投资渠道更为缺乏。这让某些想要借机欺骗农民的机构和个人嗅到了机会。加之我国金融监管体系尚不完善、监管机构对农村关注不够,这类骗局被查时往往农民已经损失惨重。

　　农村非法集资“借道”农民合作社,其危害性较之一般金融诈骗更甚。农民合作社是本地农民的组织,不法分子利用合作社的名义,以“人介绍人”和高额回扣提成为主要方式,建立金字塔式的销售理财产品的网络。处于金字塔上层的人通过回扣提成一夜暴富,形成示范效应,往往农民合作社所在地的村民也大量跟风,变成了参与“击鼓传花”的传销人员。2015年年初,经济观察报曝光了一个涉及12亿元集资骗局的“三地”合作社,就是一个这样的典型案例。

　　笔者认为,不法分子得以利用农民合作社非法集资,其根本原因在于农民合作社缺乏健康的治理结构。从上个世纪80年代以来,尽管中央、地方农业政策一直鼓励农民探索合作致富的方式,对于农民合作致富的经济组织的治理结构却从未有过清晰的指引。我国1990年颁布的《农民股份合作企业暂行规定》第一次以部门规章的形式对“农民股份合作制企业”定义及集体所有制经济性质进行了界定,但这类企业更多地承担了帮助乡镇私营企业发展的历史任务,最终大多通过改制成为公司制。2005年以来,政府希望通过推广农民专业合作组织引导农民进入市场、发展农业产业化经营、提高农产品竞争力、促进农民增收和建设现代农业。但这类组织应建立怎样的治理结构,政府除了给出“加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还”的原则之外并未有具体指引。

　　应当指出,农民合作社目前的困境并不表明农民合作社这种组织形式不适合发展农业。经济学和法学的研究表明,农民合作社可以是一种非常有效率的商业组织。耶鲁大学的汉斯曼教授考察过美国奶业的组织形态,发现美国市场上超过一半的鲜奶产品都是由奶农组成的合作社提供的。在一个典型的奶农合作社中,奶农作为社员提供牛奶、并根据提供的牛奶数量来分红。汉斯曼教授还指出,其实公司也可以看作是一个合作社,只不过是一种“资本合作社”。公司的股东是一个向“资本合作社”提供资金、并按照提供的资金数量分红的社员。公司成为现代社会一种处于主导地位的商业组织形式,只是由于在大部分经济技术条件下都适合而已,这并不能排除在特定领域(如美国的奶业)其他类型的商业组织形式更有效率。美国奶业采纳了生产者合作社的组织形式,就是因为它更适合这种市场环境和技术条件。类似地,荷兰的奶业也是以合作社为基本组织形式的。荷兰的奶农根据其产奶份额参与合作社的运营管理并享受盈利分红。笔者认为,我国的农民合作社也完全可能成为非常有效率的组织形式。但是,它的前提是在明确农民合作社的定位的前提下建立健康的内部治理结构。建立健康的农民合作社治理结构需要明确社员的地位、社员大会的权力、社员大会的投票程序和任命、撤换管理人员的方式等。

　　重视建立健康的农民合作社治理结构,对于防止利用农民合作社非法集资有釜底抽薪的功效。不法分子能够利用合作社的名义欺骗村民,其根本原因在于他们窃取了本应由合作社成员的村民所持有的管理权,轻易突破合作社的“社员制”、“封闭性”原则,并脱离合作社主业将资金用作其他方面牟利。缺乏健康的农民合作社治理结构也导致村民对经营无法行使知情权和控制权,其结果是非法集资行为已经运行了几年才被曝光、查处。

　　对监管者而言,防止农民合作社成为滋生农村非法集资的土壤,政府除了加强监管和普及金融知识之外,更应重视农民合作社的治理结构问题。

　　(作者系中国人民大学法学院副教授、哈佛大学法学博士)