土壤污染与大气污染、水污染被并称为三大主要环境污染问题。土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性和地域性,以及治理难、周期长等特点。一直以来,土壤污染防治的法律责任并不明确,责任追究和费用追偿制度尚未形成,防治工作基础十分薄弱……令人鼓舞的是,我国土壤也将有“法”保护,这些问题将有“法”解决——

　　土壤污染,有“法”治

　　本报记者 李海涛

　　民以食为天,食以土为本,万物土中生。防治土壤污染,直接关系到农产品质量安全、公众的身体健康和经济社会的可持续发展。然而,2005-2013年我国首次开展的土壤污染状况调查结果表明,全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重。全国土壤总的点位超标率为16.1%,耕地超标点位为19.4%,土壤污染已成为亟需解决的重大环境问题和全面建成小康社会的突出问题。

　　近日,我国首部土壤污染防治法草案首次提请十二届全国人大常委会第二十八次会议审议,引发强烈关注。全国人大常委会组成人员在分组审议时充分热议,为草案的进一步完善建言献策。

　　有法可依:明确政府、企业和公众三大主体责任,意义重大

　　我国的土壤污染是在经济社会发展过程中长期形成的,究其原因,有自然因素,更多的是人为因素。人为因素主要包括:工矿企业生产经营活动中排放的废气、废水、废渣造成其周边土壤污染;农业生产活动中,污水灌溉,化肥、农药、农膜等农业投入品的不合理使用和畜禽养殖等,导致耕地土壤污染;生活垃圾、废旧家用电器、废旧电池、废旧灯管等随意丢弃,以及日常生活污水排放,造成土壤污染。

　　为此,针对土壤污染特点和存在的问题,草案确定了“防治土壤污染应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与”的原则。

　　草案明确要求建立土壤污染防治标准体系,规定每十年组织一次土壤环境状况普查。为了弥补普查时间跨度较大的不足,还规定了国家实行土壤污染状况监测制度。此外,草案专门提出了土壤污染防治经济措施,包括国家建立土壤污染防治基金制度等。

　　“草案设计了比较完整的土壤污染防治工作的法律框架和主要内容。”陈光国委员说,“特别是明确了政府、企业和公众三大主体在土壤污染防治工作中的责任,增强了公民的防治土壤污染的义务意识和责任意识,形成全社会都来关心、支持、参与土壤污染防治工作的局面,使我国的土壤污染防治工作开始有法可依,意义重大,作用重大。”

　　预防保护:控制有毒有害物质排放,合理使用农业投入品

　　在“预防和保护”章节,除了对重点监管类企业、矿产资源开发、垃圾和固废处置等方面做出“控制有毒有害物质排放”等规定外,草案还对如何预防农田土壤污染着墨颇多,如“指导农业生产者合理使用肥料、农药、兽药、饲料、农用薄膜等农业投入品,控制化肥、农药、兽药等的使用量”等。

　　周天鸿委员认为,这些条款除了对农业投入品废弃包装物回收的规定外,主要是对政府管理监督者和农业生产者的责任规定,缺少了对农业投入品生产者的规定。比如农药肥料等农业投入品的生产者也应该在商品包装上说明,明示这些投入品的使用后续对土壤的影响,以此指导使用者正确地使用农业投入品,减少对土壤的污染。“建议加上对农业投入品生产者的法律规定。”

　　对于“禁止在农用土地施用重金属、持久性有机污染物等有毒有害物质含量超标的畜禽粪便、污水、沼渣、沼液等”规定,王刚委员说,在农地施用主体是农民,“农民是否具有这样的判断力,农民是否能负起这样的责任,我觉得应该慎重考虑。”他认为应该从提供这些材料、这些物质方来加以强制性限制。同时,应设置前提条件,即对已知或者明知这个物品中含有禁用污染物的施用行为,这种前提下禁止使用并处罚才可有操作性。

　　风险管控:要鼓励,也要有实实在在的支持政策

　　如何对土壤污染进行风险管控和修复?草案根据不同类型土地的特点,分设专章对农用地和建设用地设置了不同的制度和措施。

　　草案提出,国家建立农用地分类管理制度。按照污染程度和相关标准,将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。

　　对安全利用类耕地的风险管控措施包括进行农艺调控、替代种植等;而对于污染更为严重的严格管控类农用地,要依法划定特定农产品禁止生产区,对列入禁止生产区的农用地,各级人民政府及其有关部门应当鼓励采取调整种植结构、轮作休耕、退耕还林还草、退耕还湿、禁牧休牧等措施,并给予相应的政策引导。

　　结合前章“县级以上地方人民政府农业主管部门应当鼓励农业生产者采取有利于防止土壤污染的种养结合、轮作休耕等农业耕作措施,支持采取土壤改良、土壤肥力提升等有利于土壤养护和培育的措施”的规定,王云龙委员认为这是一件很大的事情,因为涉及面广,广大的农民都涉及到。“光用鼓励是不够的,应该相应制定鼓励和支持政策,要有实实在在的东西。比如农民轮休,轮休肯定会受到损失,我们就要有相应的政策,而且这些政策不只是对农民本身,而是涉及到方方面面。”

　　污染担责:谁污染谁治理,建议引入赔偿制度

　　按照“谁污染,谁治理”原则,造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。

　　在这一原则下,草案提出,不论是农用地还是建设用地,确实需要修复的,要由土壤污染责任人负责修复。农用地的土壤修复,土壤污染责任人无法承担修复责任的,由地方人民政府代为修复。由此产生的费用,有权向土壤污染责任人追偿。

　　万鄂湘副委员长对“污染担责”的表述提出看法。他说“污染担责”在2014年修改的环境保护法当中被修改为“损害担责”,“损害担责”和“污染担责”的区别在什么地方呢?污染担责就是谁污染谁治理或者说谁污染谁付费,大多只是一次性的,更多的是付一点处理污染的费用。但是如果是用损害担责的话,它的内容要广泛得多,包括生态修复。以后这片土壤不管产生什么样生态方面的破坏或者对人体健康方面的破坏,都要由污染者来承担这个责任,就相当于一种无限责任。损害担责比污染担责,它包括的范围、深度、广度要大得多。

　　在丛斌委员看来,想有效解决土壤污染的问题,应当及时引入因土壤污染所造成的生产、环境和人身损害的赔偿制度。基于这个考虑,他建议在“污染担责”的后面加上“损害赔偿”,污染既担责,造成的损害还得赔偿,建立双重责任制度。

　　此外,李世明委员还建议,要进一步把政府有关部门的职权规范明确。“由于土壤污染的成因和类型十分复杂,防治土壤污染的任务非常艰巨。土壤污染的防治涉及政府的多个部门,建议在此法中把政府相关部门的权责划分得十分清晰,何事谁办、谁主办、谁协助很明确,防止含糊,防止交叉,避免增加工作协调的难度。”