今年6月,我国全面实施检察机关提起公益诉讼制度——

　　跑出保护绿水青山“加速度”

　　经济日报·中国经济网记者 李万祥

　　4月10日,中国生物多样性保护与绿色发展基金会与北京市朝阳区刘诗昆万象新天幼儿园的公益诉讼以调解方式在北京市第四中级人民法院正式结案。这是因“毒跑道”事件引发的全国首例环境公益诉讼案。 本报记者 李万祥摄

　　2017年8月10日,浙江省安吉县人民法院法官调查生态环境资源案件。

　　今年6月,全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的相关决定,明确规定了检察机关提起民事、行政公益诉讼法律制度,进一步完善了我国公益诉讼法律体系。检察公益诉讼制度不仅有利于监督行政机关依法履职、贯彻损害担责和污染破坏者付费原则,又是保护国家利益、社会公共利益免受不法侵害的最后一道制度防线

　　日前,山东青岛市城阳区一家除锈酸洗厂的厂主被检查机关提起民事公益诉讼。两年前,二人因污染环境犯罪被提起公诉,并被判有期徒刑。期间,青岛两级检察院行使检察监督职权,使污染环境犯罪受到应有处罚。

　　2015年7月份开始,检察机关提起公益诉讼试点在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域逐步展开。今年6月,全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的相关决定,明确规定了检察机关提起民事、行政公益诉讼法律制度,进一步完善了我国公益诉讼法律体系。同时,这也意味着我国全面实施检察机关提起公益诉讼制度。新生的检察公益诉讼制度在环境保护方面发挥的作用尤其明显,可以说,检察公益诉讼制度跑出了保护绿水青山的“加速度”。

　　突出公益——

　　倒逼行政机关依法行政

　　检察公益诉讼制度的重要功能在于,通过诉讼方式督促行政机关依法行政、严格公正文明执法,调动法定机关和社会组织参与公益保护的积极性,确保国家利益和社会公共利益得到有效保护

　　在福建省福州市长乐区古槐镇感恩村,昔日恶臭难闻、污染河水的垃圾山被清理后,又恢复了小河流淌绿满田的美丽景象。这一变化多亏了检察机关的两次检察建议。

　　此前,感恩村的垃圾占用河道、农田,污染影响村民生产生活,危害公共利益,及时转运处理刻不容缓。由检察机关牵头,当地政府部门通过公益诉讼诉前圆桌会议聚合多方力量,仅用17天时间,就将4000多吨垃圾清理干净,转运城区垃圾填埋场处理。

　　“检察公益诉讼制度的重要功能在于,通过诉讼方式督促行政机关依法行政、严格公正文明执法,调动法定机关和社会组织参与公益保护的积极性,确保国家利益和社会公共利益得到有效保护。”最高人民法院副院长江必新说。

　　日前,《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》已由最高人民法院审判委员会全体会议审议并原则通过。司法解释对受案范围、管辖、原告资格、复议机关作被告、滥用诉讼权利、行政机关负责人出庭应诉等方面作出明确界定。这对于行政公益诉讼将起到规范化作用。

　　福建省感恩村的案例中,检察机关第二次发出检察建议时就引用了专家环评意见,指出垃圾山污染土地、水源、空气三大危害。记者调研发现,有不少法院充分发挥有关专家在公益诉讼中的积极作用,妥善解决相关专业问题。例如,贵州省高级人民法院不断充实环保专家库,并制定了专家证人制度、专家咨询制度、专家管理制度等。专家库专家以担任陪审员或专家证人的方式,为各级法院在查证损害因果关系、查明损害后果、制定修复方案等方面提供帮助。这一探索弥补了评估鉴定启动慢、周期长、成本高的不足。

　　“检察机关针对行政机关的不作为提起的行政公益诉讼,一般均是并列提出确认被告不作为违法及判令被告履行法定职责两项诉讼请求。”贵州省高级人民法院审判委员会专职委员张德昌告诉记者,一般而言,传统的行政判决对于需要行政机关履行法定职责时,对行政机关不作为违法不另行判决。但是考虑到检察机关提起行政公益诉讼是其法律监督职能的延伸,贵州法院一般在判决行政机关履行法定职责的同时,判决确认被告行政机关不作为违法,以通过对不作为行为作出否定性评价,体现公益诉讼的警示功能,倒逼行政机关依法行政。

　　可见,行政公益诉讼制度是行政机关的“履职之诉”,也是检察机关的“协同之诉”。按照相关程序,检察机关的检察建议作为公益诉讼的前置程序,只有在督促无效后才提起诉讼。试点经验证明,在80%以上的案件中,行政机关都在诉前程序中进行了整改。

　　跨区管辖——

　　创新环境修复裁判方式

　　目前检察机关提起的公益诉讼案件覆盖了授权提起公益诉讼的各个领域,主要集中在生态环境和资源保护领域。如何促进被破坏的生态环境修复成为司法机关探索的重要题目

　　据统计,2015年7月至2017年9月,全国法院共受理检察机关提起公益诉讼一审案件831件,审结455件。其中,行政公益诉讼645件,审结362件。

　　为促进审判专业化规范化,有的法院在构建环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”审判机制的同时,探索建立集中管辖机制。例如,江苏省高级人民法院指定全省34家基层法院跨行政区域集中管辖环境资源案件。

　　据了解,目前,检察机关提起的公益诉讼案件覆盖了授权提起公益诉讼的各个领域,主要集中在生态环境和资源保护领域。通过审判行政、民事公益诉讼案件,有力推进了国家利益和社会公共利益的全面保护。

　　普洱市景谷矿业公司硫酸铜料液泄露,造成沿途农田和菜地污染。此案是云南省首例由检察院作为公益诉讼人提起的环境民事公益诉讼案件。经鉴定,除直接损失外,还需生态环境修复费用。但污染发生后,景谷公司只对村民直接损失进行了补偿,并没有赔偿生态环境修复费。当地法院依法受理该案后,多次召开庭前会议并进行讨论,最终该案以调解方式结案,污染企业赔偿当地80余万元生态环境修复费。

　　如何促进被破坏的生态环境修复,一直是司法机关探索的重要题目,很多法院都在创新环境民事公益诉讼修复裁判方式。例如,在审理徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司案中,法院科学分配举证责任,确定原告提供证明被告排污量的初步证据后,由偷排污染物的污染者对排污量承担举证责任的证明规则,为解决环境侵权案件中原告取证难问题提供了较为有效的路径。同时,法院还探索应用惩罚性赔偿,判令被告赔偿生态环境修复费用等100多万元。

　　“目前,山东省内地市财政部门都已为各中院指定了专项资金执收编码,今后赔偿资金均可按该编码判决支付于专项资金账户,确保专款用于受损生态环境的修复。”山东省高级人民法院副院长张开兴说,山东省法院就专账设立与省财政厅、省环保厅等单位达成共识,于5月联合出台《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》,较好地解决了环境损害赔偿金到何处去、如何管理等一系列问题。

　　此外,在公益诉讼案件中,除了法院探索集中管辖、巡回审判,克服地方保护主义外,也离不开公众的参与。例如,福建法院通过立案受理信息公告、公开开庭、庭审直播、调解和解协议内容公示、裁判文书上网等方式,保障公众依法获取环境公益诉讼案件信息,满足了公众和媒体了解案件进展情况的需求。

　　“多年来,我们一直秉持鼓励检察机关跨行政区域提起公益诉讼的原则,克服因过分追求经济发展而产生的地方保护主义影响。”张德昌说,跨区域案件应到案发地进行巡回审理,在便利当事人诉讼的同时,还可以充分发挥公益诉讼的宣传教育功能,强化公益诉讼的公众参与。