立法：形势与改革的需要

　　据了解，江苏省高度重视农村集体资产的管理，1999年就颁布实施了《江苏省农村集体资产管理办法》(以下简称《办法》)。“《办法》对规范我省农村集体资产管理、促进农村集体经济发展发挥了重要作用，全省先后有38个县(市、区)被农业农村部认定为全国农村集体‘三资’管理示范县，总数位居全国各省区第一。”杜海蓉介绍说。

　　然而，随着时间的推移，《办法》已经不能适应形势发展的要求，迫切需要出台新的法规加以规范引导。李明从三个方面介绍了立法的紧迫性：

　　——据统计，至2017年末，全省村级集体资产总额近3000亿元，村均1650万元，当年村均集体经营性收入174万元。管好用好农村集体资产，防止资产流失，增强农村集体经济发展活力，亟须严格的法律约束。

　　——上世纪90年代，苏南农村就自发探索开展了农村集体产权制度改革。在一系列政策的引领指导下，江苏省农村集体产权制度改革稳步推进，至2017年底，已有近50%的村完成改革。新时期全面深化农村集体产权制度改革亟须法律保驾护航。

　　——近年来，中央对深化农村集体产权制度改革作出了全面系统的部署，改革的重大意义、总体要求、目标措施等一系列关键问题已经形成广泛共识，把农村集体产权制度改革的内容纳入《条例》调整规范范围的条件已经成熟。

　　形势的变化及改革的深入呼吁立法势在必行。2016年立法工作启动以来，经过两年的反复研究讨论、调研论证等一系列前期准备，《条例》以《宪法》《民法通则》等一系列法律为依据，吸收了中央和省委的相关文件精神，借鉴了上海、浙江、广东等省(市)的立法经验，并总结提炼全省基层实践成果，最终得以出台。

　　“《条例》的总体思路体现了四个坚持：一是坚持社会主义公有制为基础的基本经济制度不动摇，完善和创新农村集体经济运行机制。二是坚定农村集体产权制度改革方向，积极稳妥推进改革。三是体现强村富民的工作导向，既要发展壮大农村集体经济，又要切实增加农民收入。四是坚持因地制宜、实事求是的原则，既要有效规范农村集体资产管理，又要充分尊重农民意愿和基层实践。”李明表示。

　　据悉，《条例》共有8章63条，主要着眼于解决农村集体资产管理主体缺失，农村集体经济组织成员确认，农村集体经济组织治理结构，农村集体资产权属与登记，农村集体资产股份合作制改革，农村集体资产经营，农村集体经济组织合并、分立、解散，农村集体资产进场交易，政府扶持缺少法律保障，指导监督机构不明等十个问题，并分别作了具体规定。

　　“此次我省农村集体资产管理法规由政府规章上升为地方性法规，不仅仅是提升法律效力，而且内容更加系统全面，既有集体资产管理方面的规定，还把农村集体经济组织、农村集体产权制度改革等内容纳入其中，具有很强的系统性、针对性、指导性。”杜海蓉表示。

　　贯彻执行中几个问题须厘清

　　《条例》的出台实施，为江苏各地开展农村集体资产管理工作提供了法律依据和保障。杜海蓉特别提出，各地在贯彻执行《条例》中需做到“四个结合”：即规范管理与促进改革相结合、法治与自主相结合、内部管理与外部监管相结合、坚持集体所有与维护成员权益相结合。

　　对于《条例》的适用范围和农村集体资产管理的主体问题，杜海蓉强调，对设立农村集体经济组织不宜搞“齐步走”“一刀切”。“农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体，但在我省很多农村社区，目前仍由村民委员会代行农村集体资产管理职能。而且，由于全省农村集体经济发展水平地区间差别很大，既有年收入上百万上千万的经济发达村，也有‘空壳村’，再加之中央对是否专门设立农村集体经济组织、设立什么样的农村集体经济组织并没有强制性规定，因此主要还是立足基层实际，把选择权交给成员集体，”杜海蓉进一步表示，对于村民委员会代行农村集体资产管理职能的，为了防止一些外来人口较多的农村社区将社区居民等同于农村集体经济组织成员，使后者利益受损，应依照《条例》规定，根据集体土地所有权归属和集体资产产权归属情况，尊重和体现集体成员意愿，保障和维护其合法权益。

　　实践中，一些地方采取“政社不分”的管理方式，致使农村集体资产经营活力不足、集体资产流失，为此，杜海蓉指出，各地在贯彻执行《条例》时要注意区分农村集体经济组织和村民委员会的民主管理职能，妥善处理好农村集体经济事务与基层社区事务的关系。对于村民委员会和农村集体经济组织都已设立的村，要逐步推动村民委员会事务与集体经济组织事务相分离，突出村民委员会的公共服务功能，剥离其在农村集体资产管理运营方面的功能，村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，保障集体经济组织的合法权益。

　　集体经济组织的设立应当由谁来组织实施，这是基层在操作中必然面临的问题。李明介绍说，由于中央和省级现有的文件都没有明确规定，为了便于操作又规范统一，《条例》规定，设立农村集体经济组织，在农村基层党组织领导下，可以由村民委员会成立工作组，制定设立方案，拟订章程草案，在乡镇人民政府指导监督下组织实施。

　　就农村集体经济组织的经营风险防范问题，《条例》对村集体经济组织资产管理、经营、债务等均作出了具体规定，本着既方便农村集体经济组织参与市场经营活动，又便于部门实施监督管理的目的，《条例》还规定，农村集体经济组织只能开设一个基本存款账户，用于办理日常转账结算和现金收付;除土地补偿费专门账户外，不得开设其他专用或者临时账户，禁止多头开户。“农村集体经济组织法人是特别法人，虽然是市场主体，但是不能破产倒闭，这是区别于一般市场主体的特别之处，所以，防范风险也是农村集体资产管理的重点。”杜海蓉称。

　　江苏省是较早开展农村股份合作的地方之一，在先期实践基础上，《条例》对农村集体产权制度改革中的股权设置与管理问题作出了专门规定。同时，为了确保农村集体经济长久稳定和公有制性质，防止内部少数人控制和外部资本侵占，《条例》对集体资产股份权能、股份转让实行封闭运行、单个农户家庭持有股份实行上限控制、“量化到人、固化到户”等方面也有明确具体规定。