“从习近平中国特色社会主义思想看我国旅游法治发展新趋向。”

这是杨富斌在今年北京市法学会旅游法学研究会年会暨学术研讨会上的发言题目。

“觉得很宏大,对不对?”开会前,杨富斌与记者打趣说。

可是,听他讲下来,与会者给出的评价是:这就是中国旅游法学面临的问题——反思旅游立法的得失成败；强调行政人员要坚持“法无授权不可为”的原则；强调加强旅游纠纷判例研究等。

年会结束,与会者渐渐散去。杨富斌递给记者一份将近一万六千字的文字稿,这是他根据记者的采访提纲整理出的纸质材料。

“这可能和我的人生经历有关。”杨富斌笑着说。

的确,与旅游立法同行的杨富斌,见证了改革开放以来旅游事业的发展,也亲历了旅游立法从单行行政立法到相对完善的法律架构、旅游质监执法越来越符合依法行政要求的发展进程。

改革开放后,旅游事业成为国民经济的一个组成部分。有关旅游的研究最后都涉及法律问题,旅游事业发展迫切需要法律助力,杨富斌由此改变研究方向

对于1958年出生的杨富斌来说,最初的幸运,便是在19岁那年邂逅了改变命运的机会——恢复高考。

在那个被青春点燃的冬天,杨富斌与500多万人一起走进考场,最终被河北师范大学政治教育系录取。

本科毕业那年,成绩优异的杨富斌顺利留校任教,并在次年被学校派送到中国人民大学哲学系和北京大学哲学系进修。

1988年,在哈尔滨师范大学攻读完硕士学位的杨富斌,回到河北师大政法系任教,成为备受学生欢迎的年轻教师。此时的杨富斌,一心扑在教学科研上,为提高自己又先后在中国社科院研究生院读博士研究生班,在中国人民大学哲学系跟随夏甄陶教授攻读博士学位。

杨富斌一心求学的这些年,一场深刻影响中国乃至世界的变革在逐步推开。

就在杨富斌进入河北师范大学学习的那一年,党的十一届三中全会召开,改革开放政策开始施行。

次年,改革开放总设计师邓小平提出,“旅游事业大有文章可做,要突出地搞,加快地搞”。

1981年,中国政府第一次组织召开全国旅游工作会议,在《关于加强旅游工作的决定》中明确提出“旅游事业是一项综合性的经济事业,是国民经济的一个组成部分,是关系国计民生的一项不可缺少的事业”。

这一时期,国内旅游开始起步。到1991年,中国境内旅游者人数增加至3.33亿人次,旅游总收入达到351亿元人民币,初步具有了以创汇为主的经济产业特征。

1992年,是中国经济在新的起点上再出发的关键一年,旅游业也开始进入发展快车道。

那时,34岁的杨富斌还沉浸在马克思主义哲学、现代西方哲学、法学基础理论等学科的教学和研究之中,他并未意识到,自己有朝一日会与旅游事业产生交集。

“在改革开放初期,大家基本还没有旅游意识。其间,有一件事让我印象深刻。在上世纪80年代初,国门刚刚打开,在报纸、电视上看到了越来越多金发碧眼、洋腔洋调的外国人来到中国。这些人走街串巷,既不生产也不劳动,让人感觉很好奇,后来才知道他们是来旅游的。”杨富斌回忆说。

也正是此时,在“发展才是硬道理”的思想指引下,《关于加快发展第三产业的决定》明确旅游业是第三产业的重点。

1999年,国务院公布新的《全国年节及纪念日放假办法》,“黄金周”的设立让各行各业的人都有了度假时间。从那时起,真正的大众旅游热潮开始兴起。

三年后,杨富斌以人才引进方式调入北京第二外国语学院跨文化研究所任研究员,2003年6月开始担任新成立的北二外法政学院院长。

彼时,担任北二外校长的,正是后来的国家旅游局副局长杜江。

“当时杜江教授找到我,他说他主要是做旅行社研究,有关旅行社的许多问题最后都涉及法律问题,他们做旅游研究的人无法真正解决。他建议北二外的法学学科把旅游法学作为研究方向之一,以此作为旅游学科的支撑。”杨富斌回忆说。

也就是这次谈话,让杨富斌的学术研究方向发生转变。在此后的15年间,旅游法学成为他学术生命中的重中之重。

随着改革开放的深化和经济持续快速发展,旅游业发展迅速。与此同时,旅游市场乱象频现,社会各界广泛呼吁尽快制定和出台旅游法,以规范旅游业发展

2003年,在改革开放政策的作用下,中国旅游业已经发生了巨大变化。当时,尽管旅游研究迫切需要法律支撑,但旅游法学几乎空白。放眼各大高校法学院系的重点研究方向,几乎没有旅游法学的踪影。

而事实上,旅游法是在改革开放初期就启动的立法项目之一。

1982年,国务院有关部门就着手起草旅游法。经过一段时间的准备,旅游法于1988年列入七届全国人大常委会立法规划稿。

在杨富斌看来,第一次启动旅游立法工作时,我国旅游业发展尚处于起步阶段,各方面对旅游立法所涉及的一些重要问题认识不尽一致,旅游立法工作因此被搁置；1993年旅游法形成送审稿,但因种种原因又被搁置下来。

“不过,我们通过多地实地考察,同时参考相关文献、文件等,深切地感受到,由于我国改革开放以经济建设为中心,人民群众生活水平越来越高,旅游业必定会有大发展。”杨富斌说。

的确,随着改革开放的深化和经济持续快速发展,旅游业发展迅速,越来越多的人认识到:旅游业对促进经济社会发展作用巨大,是名副其实的无烟囱“工业”、无校舍“教育”、无广告“宣传”、无会场“外交”。

“一方面,旅游业在国民经济中具有不可替代性；另一方面,旅游市场乱象频现,既损害了旅游者合法权益,也不利于整个行业良性发展。为此,社会各界广泛呼吁尽快制定和出台旅游法,以规范旅游业发展。”杨富斌说。

当时的旅游市场有多乱?杨富斌和同事曾搞过一次调研,时间长达半年。他们在调研中发现,各地旅游市场秩序不是太好,导游变相强迫购物或诱导购物现象较为严重。

在某省调研时,当地旅游局为杨富斌等人组成的考察团安排了导游。凑巧的是,这名导游正是北二外旅游管理学院的毕业生。不过,杨富斌等人并没有因此而被特殊对待,依旧被这名导游要求必须每天进店购物,而且必须呆够一定时间。否则,导游就没有好听的话、没有好脸色。

回忆起那段经历,杨富斌说,或许正是因为“连自己学校毕业的学生都是这个样子”,让他们决定要为规范旅游市场做些事情。

2004年年初,旅游法学成为北二外法政学院的研究方向之一。

尽管已经明确将旅游法作为研究方向,但在学院内部,关于旅游法地位不重要、做旅游法研究没有前途等说法仍不绝于耳。

面对这种情况,杨富斌不断告诉自己:坚持,坚持,再坚持。

此后的几年,“庄稼不收年年种”成为这位政法学院院长的口头禅。

2008年,情况有了好转。当年年底,最高人民法院启动了关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定的起草工作。之后,全国人大启动了旅游立法工作。“我们的旅游法研究有了用武之地。这样,就不再对旅游法学研究是否重要有任何争议了。”杨富斌说。

次年,北京第二外国语学院旅游产业与法律规制研究中心正式成立,杨富斌担任中心主任。

对研究者来说,能参与旅游基本法的立法,可能一辈子只有这一次机会。所以,兴奋和激动的心情可想而知,同时也感到责任重大

2009年12月18日,全国人大财经委牵头组织国家发改委、原国家旅游局等23个部门和有关专家成立旅游法起草组,并召开了起草组第一次全体会议。

在参与原国家旅游局配合全国人大旅游立法调研和起草工作的过程中,杨富斌成为专家组成员推荐人,全程参与了相关活动。

自此,前后两年多时间里,杨富斌几乎全程参与了旅游法起草组的5次全体会议,分别到十几个省区市进行调研,并利用参加国际学术会议之机到欧美有关国家调研考察旅游立法相关事宜。

杨富斌记得很清楚,2010年春天,第一次旅游法学专家组调研启动会是在北京市海淀区稻香湖度假村召开的,当时与会的领导和专家都激动不已。

“对于研究者来说,能参与旅游基本法的立法,可能一辈子只有这一次机会。所以,兴奋和激动的心情可想而知,同时也感到责任重大,尤其是我还要负责协调和组织相关专家进行一些专题研究。”说起往事,杨富斌难掩激动之情。

在参与立法过程中,杨富斌主要负责旅游者权益一章的调研和论证工作。关于旅游者权益保护,国外旅游立法中几乎都没有单列一章,而我国旅游立法的宗旨则是首先要保护旅游者的合法权益。因此,如何以专章的形式对旅游者权益予以保护,也就成为当时最迫切需要解决的问题。

不过,在杨富斌的记忆里,旅游立法,争论几乎贯穿始终。

由于看问题的角度不同,对于旅游法的重要条款和基本原则,不同部门和人员之间的看法不一,各方坚持己见,一度争得脸红脖子粗。

旅游法,这部在争论中步步前行的法律,终于在2013年4月25日,在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上通过。

对旅游法的相关条款,杨富斌也有遗憾。他说:“我个人意见主要是坚持应当对‘旅游’‘旅游者’的概念给予界定,对‘不合理低价’或‘零负团费’最好不要在法律中明确加以规定和限制,因为这是应当由市场来决定的。不过,这些意见都没有被采纳。所以这两年我一直写文章呼吁修改和完善这方面的规定,主张由市场机制决定旅游产品价格,旅游行政执法应当监管经营者是否有强迫购物和另行付费项目、是否经旅游者同意安排购物、价格是否公道等。”

党的十八大以来,旅游业为建设生态文明和社会主义现代化作出了贡献。旅游法作为行业法,在我国建设旅游大国和强国方面具有独特贡献

旅游法颁布实施后,杨富斌感觉自己的人生又迈入一个新阶段:既有欣慰,也有近忧和远虑。

欣慰的是,我国终于有了一部旅游法,这是我国旅游法治建设的重要里程碑,自己又全程参与其中；

近忧的是,知道有些问题必定会在实施中表现出来,所以,他和同事在多地设立了旅游法实施观测点；

远虑的则是,从研究者的视角看,我国旅游立法还有哪些方面需要进一步完善、哪些方面需要根据旅游法实施的实际情况作相应修改。同时,他特别关心依据旅游法所做的判例,研究法官如何理解和适用这些法律条款。

也正是对旅游行政执法和旅游纠纷判例的研究,让杨富斌在近两年成为旅游质监和执法实务部门的“红人”。

旅游法出台后,杨富斌注意到一个细节,旅游法颁布实施后的一两年时间内,国内旅游法学界的研究除了解读旅游法以外,不知道该从哪个方面“下手”了。

“同时,我们在旅游法实施调研中发现,许多基层旅游行政执法人员对旅游法的理解和执法有畏难情绪。有的说‘不怕做事,就怕写字’,他们在旅游执法的法律依据、拟制情形、处罚依据和法律文书写作等方面,都面临困难。”杨富斌说。

此外,他还发现,在一些旅游纠纷的判决中,一审和二审法院对同一事实和同一法律条文的理解也不尽相同。

由此,杨杨富斌形成两本专著——《旅游纠纷判例解析教程》和《中国旅游法判例精解》。这些真实判例既是经营管理人员特别关心的问题,也是旅游行政执法人员特别想知道的问题。

在旅游法实施5年后,杨富斌与他人合作编写了我国第一部《旅游行政执法宝典》,并配套设计了手机App平台,旨在给广大旅游行政执法人员提供方便实用的执法工具。

2015年4月,卸任北二外法政学院院长的杨富斌,以另一身份开始了旅游法学研究的推进工作——北京市法学会旅游法学研究会会长。

这时,他开始思考另一个问题:究竟是“依法兴旅”还是“依法治旅”?

在杨富斌看来,虽一字之差,却大有学问,大相径庭,用力的方向大不相同。

每每在地方实务部门演讲时,杨富斌总是呼吁首先要注重依法兴旅,各级部门要依照旅游法促进地方旅游业发展,而不是要用旅游法去“治理”旅游企业,“没有旅游企业做大做强,就不会有我国旅游业的兴旺发达”。

采访最后,杨富斌对记者说:党的十八大以来,全域旅游、智慧旅游、“互联网+”旅游、红色旅游等迅速发展,为满足人民日益增长的美好生活需要作出了贡献,也体现了我国生产方式转型升级的总趋势,为建设生态文明和社会主义现代化作出了旅游业的贡献。“旅游法作为行业法,在我国建设旅游大国和强国方面具有独特贡献。而我能为我国旅游法治建设尽绵薄之力,也深感荣幸”。

记者手记  

旅游是发展经济、增加就业和满足人民日益增长的美好生活需要的有效手段。改革开放40年,中国旅游经济快速增长,产业格局日趋完善,市场规模品质同步提升。旅游业40多年的发展历程,实际上就是抓住时代机遇,不断“在历史前进的逻辑中前进、在时代发展的潮流中发展”的生动体现。

以杨富斌为代表的一批旅游法学人兢兢业业,奋斗在中国旅游业的第一线,探索出了一条体现中国特色、反映世界趋势、遵循旅游规律的中国旅游业和旅游法治发展之路。