乡村治理体系和能力现代化的根本保障

　　——改革开放40年我国农业农村法治建设的回顾与展望

　　瞩目的成就。尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家前途命运、长治久安的战略全局高度定位法治、布局法治、厉行法治，我国社会主义法治建设发生了历史性变革，取得了历史性成就。农业农村法治建设是社会主义法治建设的重要组成，是推进乡村治理体系和治理能力现代化的必然要求。全面总结改革开放40年来农业农村法治建设的成就经验，深入推进农业农村法治建设，提高依法行政能力和水平，对于更好地推动实施乡村振兴战略具有重大意义。

　　农业农村法治建设取得巨大成就

　　党中央高度重视农业农村法治建设，在农业农村改革发展的各个历史时期都对农业农村法治建设作出明确部署和战略安排，在立法、执法、普法、守法各环节加强领导，推动农业农村法治建设不断迈上新台阶。

　　改革开放40年来的农业农村法治建设，大体上可以分为以下四个阶段。

　　恢复重建阶段(1978-1985年)。文化大革命对我国法治建设造成了严重破坏，农业农村法治建设同样遭到破坏。1978年，党的十一届三中全会作出了把工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的重大决策，提出要加强法制建设，依靠法制来治理国家，实现了法治建设上的拨乱反正。从1979年起，国务院先后发布或批准发布了《水产资源繁殖保护条例》《兽药管理暂行条例》《植物检疫条例》《家畜家禽防疫条例》等法规;原农业部也先后制定了《渔业许可证若干问题的暂行规定》《全国农作物品种审定试行条例》《新兽药管理暂行办法》等规章制度。随着上述法规和规范性文件的公布实施，农业法律制度建设步入了正轨。

　　加快推进阶段(1985-1999年)。随着农业立法步伐不断加快，农业执法领域不断拓宽，农业法治建设步伐加快。1985年，六届全国人大常委会通过了《草原法》，这是改革开放后我国制定的第一部农业方面的法律。到1999年，全国人大常委会、国务院相继制定公布实施了《农业法》《农业技术推广法》《乡镇企业法》《渔业法》《动物防疫法》《植物新品种保护条例》《农药管理条例》等20多部农业法律和农业行政法规，同时加强了农业行政执法，执法领域不断拓展，涵盖了种子、农药、兽药、植物检疫、草原监理、渔政渔港监督、渔船检验、植物新品种保护等农业主要领域，农业法治建设进入了加快推进的关键时期。

　　规范创新阶段(1999-2012年)。党的十五大以后，依法治国成为党领导人民治理国家的基本方略。为规范和加强农业执法工作，1999年1月原农业部在总结浙江等地综合执法经验的基础上，启动全国农业综合执法试点工作，探索农业执法体制改革，整合农业执法力量，从此农业执法由分散逐步走向综合，农业部门的执法地位和形象明显提高，农业执法体制改革取得突破性进展。同时，农业立法工作由注重促进农业生产向注重维护生产经营秩序、保护市场主体权益方向发展。2002年、2012年先后两次对《农业法》进行了修订，加强对生产经营许可、投入品安全使用、农产品质量监管等环节的规范，强化了对农业的支持保护制度建设。这一时期，先后完成了《草原法》《农村土地承包法》《农产品质量安全法》《农民专业合作社法》《农业机械化促进法》《种子法》《畜牧法》等法律制修订工作，基本构建了规范和促进农业农村经济社会发展的基础性法律框架。

　　全面提升阶段(2012年至今)。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了全面推进依法治国新理念新思想新战略，开启了法治中国建设的新篇章。随着农村改革的全面深化，城乡利益格局深刻调整，农村社会结构深刻变动，农民思想观念深刻变化，农业农村进入了依法治理的新阶段。这一时期，农业农村法治建设坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，及时健全完善涉及农业农村重要改革事项和“放管服”改革要求的法律法规制度体系，深入推进农业综合行政执法改革，加强综合执法规范化建设，强化执法信息化建设，变季节性、运动式执法为经常性、主动式执法，执法效果显著提高，成为农业农村部门职能转变的一大亮点。

　　改革开放40年来，农业农村法治建设实现跨越式发展，领域不断拓宽，力度不断加大，质量不断提升，取得了巨大成就。

　　——以农业法为核心的农业农村法律体系逐步构建。截至目前，农业领域共有法律15部、行政法规29部、部门规章148部，涵盖农业基本法、农村基本经营制度、农业生产资料管理、农业资源环境保护、农业产业发展、农业支持保护、农业产业和生产安全、农产品质量安全等主要内容的农业农村法律法规体系基本建立，农业农村治理总体上实现了有法可依。这些法律法规将中央强农惠农富农政策举措和改革成果法定化，稳定和完善了农村基本经营制度，巩固了农业基础地位，为规范、引领和推动“三农”工作提供了根本性、全局性、战略性制度保障，在促进现代农业发展、维护农村和谐稳定、保护农民合法权益等方面发挥了重要作用。

　　——以综合执法为重点的农业行政执法体系基本建立。农业执法体系经历了一个执法机构从无到有、执法力量从弱到强、执法范围从小到大的发展历程。截至目前，全国有30个省区市开展了农业综合执法工作，共成立2458个县级、286个市级农业综合执法机构，县级覆盖率达到99%，初步形成了上下贯通、运行有效的农业综合执法体系。农业执法已经涉及种子、农药、兽药、肥料、饲料、动植物检疫、渔政渔港监督、农机监理、农产品质量安全等20多个领域，基本实现了农业农村各行业的全覆盖。

　　——以尊法守法为基础的农业农村法治文化日益形成。持之以恒地制定实施农业农村系统普法七个五年规划，健全完善普法五年规划与年度计划相结合、日常宣传与主题宣传相结合、面向农民与抓好重点对象相结合的工作机制，实现农业农村普法教育点面结合、突出重点、全面推进。紧紧围绕“三农”工作全局，谋划和开展法治宣传教育，推进法治宣传教育工作更好地服务农业农村经济发展。大力推进农业农村领域依法治理和法治创建活动，使普法宣传始终与法治实践同步推进，提高农业农村系统干部依法行政能力。广泛开展群众性法治文化活动，采取寓教于乐的形式，使农民群众在法治文化氛围中受到法律知识和法治理念的熏陶，增强农民群众依法维护权益的意识。通过多种形式的普法宣传活动，传播法律知识，弘扬法治精神，培育法治信仰，推动法治实践，在农业农村系统形成尊法学法守法用法浓厚氛围，为建设法治乡村营造良好环境。

　　农业农村法治建设的基本经验

　　改革开放40年来，在农业农村法治建设的实践中，积累了许多弥足珍贵的经验。

　　坚持和加强党的领导，适时将党的强农惠农富农政策法律化制度化。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。改革开放40年来，党中央把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，出台了一系列符合我国国情、符合广大农民意愿、符合生产关系适应生产力发展规律的重大决策，推动农业农村不断改革发展，取得了举世瞩目的成就。农业农村法治建设的一项基本任务，就是适时把党的农业农村基本方针政策法律化、制度化，使农业农村法治建设的进程同农业农村改革发展的进程相适应，维护和保障党的方针政策的长期稳定性。比如，1993年制定、2002年修订的《农业法》就把党对农业农村经济的基本政策以农业基本法的形式稳定下来，明确了农业农村经济发展的基本目标，确认了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，规定了国家在发展农业生产、促进农产品流通与加工、保障粮食安全、加大农业投入与支持保护、发展农业科技教育、保护农业资源环境和农民权益的基本措施，为巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，促进农业农村经济持续、稳定、协调发展提供了基本法律保障。改革开放40年来的农业农村法治实践充分证明，通过立法程序将党的强农惠农富农政策上升为法律，使党的主张及时转化为国家意志，能够更好地规范和推动工作，稳定农民群众的政策预期，激发他们从事农业生产经营的积极性，促进农业农村各项发展目标的顺利实现。

　　坚持以人民为中心的发展思想，切实维护广大人民群众的权益。我们的政府是为人民服务、对人民负责的政府。全面推进依法治国、建设法治政府的根本目的是造福人民、保护人民。改革开放40年来，农业农村法治建设始终坚持人民主体地位，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。主要表现为：一是依法维护农民群众的基本权利。1991年国务院制定的《农民承担费用和劳务管理条例》，明确了农民依法应承担的费用和劳务项目，规范了提取和管理程序，并强化了有关部门对农民负担的监督管理职责，对于减轻农民负担、保护农民财产权益起到了积极作用。2002年修订的《农业法》设专章对“农民权益保护”作了全面规定。近年来制修订的《农民专业合作社法》《种子法》《农药管理条例》等法律法规，也都针对农民群众的权益保护作出了明确规定。二是切实保障人民群众“舌尖上的安全”。随着改革的深入，我国农业发展从主要追求产量增长转到在保持总量平衡的基础上，更加注重结构平衡和质量安全，绿色、优质、高效、生态、安全成为新时期农业发展的目标。农业农村法治建设的价值取向也从过去主要追求保障农产品数量向保障农产品数量与质量并重、更加注重质量安全转变。2006年出台的《农产品质量安全法》，确立了农产品质量安全风险评估、产地和生产管理、农产品包装和标识、监督检查、责任追究等一系列法律制度。为贯彻实施《农产品质量安全法》，加强农产品质量安全源头管理，陆续制定了《农产品包装和标识管理办法》《农产品产地安全管理办法》《农药限制使用规定》《兽药生产质量管理规范》等多部规章和规范性文件，撤销了一大批高毒农药产品登记证，禁止六六六、滴滴涕、甲胺磷等39种高污染、高残留农药，有效提升了农产品质量安全水平，保障了人民群众的身体健康和生命安全。三是严厉打击各类坑农害农违法行为。近年来，各级农业农村部门以农资打假专项治理、农产品质量安全专项整治行动为抓手，每年查处农资和农产品违法案件5万余起，为农民挽回经济损失十多亿元。

　　坚持推进改革创新，不断破除农业农村生产力发展的体制机制障碍。改革开放40年来，我国成功地实现了由高度集中的计划经济体制向充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭向全方位开放的重大历史转折。40年改革的核心内容，归根到底是一个体制机制创新的问题。在这一转折过程中，农业农村法治建设始终坚持把推进体制机制创新摆在突出位置，不断破除农业农村生产力发展的体制机制障碍。比如，针对改革开放后较长一段时期我国种子生产经营一直由国有种子公司垄断、种子管理长期存在“政、事、企”不分等问题。2000年出台的《种子法》，按照社会主义市场经济的要求对种子生产经营和管理体制进行了大刀阔斧的改革：一是取消了原《种子管理条例》关于“主要农作物杂交种子由县级以上人民政府指定的单位组织经营”的做法，改为对各类种子生产、经营主体一视同仁的生产经营许可制度，种子企业生产经营什么种子、如何生产经营，由市场供需和企业自主决定。二是按照“政企分开、事企分开”的原则，规定“农业主管部门及其工作人员不得参与和从事种子生产、经营活动;种子生产经营机构不得参与和从事种子行政管理工作。种子的行政主管部门与生产经营机构在人员和财务上必须分开”，明确政府及种子主管部门只承担维护种子市场秩序、查处违法行为的职责，不得对企业生产经营的具体事务进行指挥、干预。2015年，新修订的《种子法》改革了品种审定制度，建立了品种登记制度，进一步体现了市场经济的发展方向。实践证明，《种子法》的上述规定，大大推进了种子产业的市场化，有效提升了种子质量水平，对于推动种子产业健康发展、促进农业农村部门职能转变起到了重要作用。

　　坚持立足国情和借鉴国外经验相结合，建立健全中国特色的农业农村法律制度。法治作为一种有效的社会治理方式，不能脱离社会生活实态与需求，否则就会与社会现实脱节，变成“空中楼阁”。“他山之石，可以攻玉”，法治是人类政治文明发展的共同选择，又体现着全人类共同的智慧成果，不同国家的法治实践存在相互借鉴的可能与必要。改革开放40年来，农业农村法治建设始终坚持立足国情、放眼世界。一方面，坚持从我国实际出发，充分尊重基层创造和农民首创精神，注重总结本土农业农村法治资源和实践经验。比如，2002年出台的《农村土地承包法》，在全面总结我国农村土地制度改革经验的基础上，以法律形式赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权，确立了具有中国特色的农村土地管理制度，对稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，促进农业农村经济发展和农村社会稳定起到了积极作用。另一方面，注意吸收借鉴其他国家的先进经验和成熟做法。比如，2004年出台的《兽药管理条例》，借鉴国际上兽药管理的通行做法，确立了新兽药研制试验安全性评价制度、兽药生物制品批签发管理制度、兽药用药记录管理制度和不良反应报告制度等一系列与国际接轨的兽药管理制度;2007年修订的《动物防疫法》，参考国际动物卫生组织的规定和其他成员国的普遍做法，建立了官方兽医制度;2017年修订的《农民专业合作社法》，借鉴发达国家有关合作社联盟等方面的先进经验，建立了合作社联合社运行制度。科学借鉴国外法治经验，对完善中国特色的农业农村法律制度、提高农业农村立法质量起到了十分重要的作用。

　　开创农业农村法治建设新局面

　　习近平总书记关于全面依法治国新理念新思想新战略，为新时代全面依法治国提供了科学理论指导，开辟了广阔发展空间，也为新时代农业农村法治建设指明了前进方向、确立了基本遵循。我们要学懂弄通做实，着力推进农业农村法治建设，提高依法行政能力，为实施乡村振兴战略保驾护航。农业农村法治建设的总体思路是，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚持依法治农、依法兴农、依法护农，以提高依法行政能力和水平为主线，以加强立法协调、加强执法监督、加强普法宣传、加强法律服务为重点，大力推进农业农村法治建设，为实施乡村振兴战略，促进农业全面升级、农村全面进步和农民全面发展，加快农业农村现代化提供坚强有力的法治保障。

　　第一，增强法治思维。习近平总书记指出，各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，在法治轨道上推动各项工作。《乡村振兴战略规划(2018-2022)》提出要强化法治保障，依法推进乡村振兴工作，严格执行现行涉农法律法规，在规划编制、项目安排、资金使用、监督管理等方面，提高规范化、制度化、法治化水平。做好新时代法治工作，核心是坚持党的领导，重心是保障乡村振兴战略实施，思想上尽快从注重农业法治建设向注重农业农村法治建设转变，从注重依靠政策促进向注重依靠政策和法治共同促进转变，从注重产业发展保障向注重产业发展和农民权益协同保障转变，力争使法治在推进加快构建农业高质量发展新格局、农业农村绿色发展新格局、农民增收新格局、农村社会事业发展新格局、乡村治理新格局上发挥重要支撑保障作用。

　　第二，健全法律体系。法律是治国之重器，良法是善治之前提。加强农业农村法治建设，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，恪守以民为本、立法为民理念，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。当前最急需最迫切是要围绕实施乡村振兴战略，加快土地制度改革、农业绿色发展、乡村建设治理等领域的立法建设，积极推进乡村振兴促进法、农村集体经济组织法、农村土地承包法、土地管理法、农产品质量安全法等法律法规的制修订，同时加强配套规章制度建设，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。深化农村改革必须加强农业农村法治的“顶层设计”，要以改革精神推进法律制度创新，坚持在改革中完善法治，通过改革推进法律法规的立改废释，尽快将成熟的改革经验和行之有效的改革举措上升为法律，在遵循改革思路的大前提下进一步修改完善法律，尽快形成科学完备的农业农村法律体系。

　　第三，推进行政执法。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。要进一步创新农业行政执法体制，大力推进农业综合行政执法改革，推动农业行政执法更加规范高效。各地要按照中央关于深化农业综合行政执法改革的要求，全面整合农业系统执法队伍，理顺职责分工，强化条件保障，坚持重心下移、资源下沉，加快构建“权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力”的农业综合行政执法体系。加强农业执法规范化建设，健全执法机构设置，统一执法服装和标识，规范执法办案流程，加强执法平台建设，严格执法人员管理，实行执法人员持证上岗和资格管理制度。加强行政执法监督，完善行政复议和应诉工作机制，强化重大执法决定合法性审查，保证严格依法办案。

　　第四，加强普法宣传。知法于心，守法于行，普法是知法守法的基础。习近平总书记强调“各级领导干部要做尊法学法守法用法的模范，以实际行动带动全社会崇德向善、尊法守法。”加快推进乡村振兴，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，领导干部要发挥表率作用，带头学法用法，提高依法行政能力。严格落实普法责任制，加大“七五”普法规划落实力度，切实做到“谁执法谁普法”“谁主管谁普法”“谁服务谁普法”，将普法融入农业农村管理、农业行政执法和农村公共服务的各环节和全过程，强化广大干部依法办事能力和农民群众依法维权意识。创新法治宣传教育的方式方法，充分运用新媒体新技术，组织开展多种形式、农民群众喜闻乐见的宣传教育活动，推动法律进乡村、进学校、进社区、进企业，树立法治精神，建设法治文化，增强农业农村系统厉行法治的积极性和主动性，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

　　第五，建设法治队伍。全面推进农业农村法治建设，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律、懂农业、爱农村、爱农民的农业农村法治工作队伍。建设高素质的法治人才队伍，首先要坚持人才培养和干部使用的政治方向，将政治建设放在首位，加强社会主义核心价值观的培育塑造，打造一支“信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬”的法治专业化工作队伍。构建从符合条件的律师、法学专家中招录人才的激励约束机制，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，吸引法治人才充实到农业农村法治工作队伍。加强对现有人员的专业化培训，力争用3~5年时间对基层法治骨干和执法人员轮训一遍，全面提升法治人员的法治思维、法治能力和专业水平。推动完善法律顾问制度，加强公职律师队伍建设，凝聚各方资源，汇聚各方智慧，形成工作合力，为乡村治理提供人才支撑。