环境污染者必须承担生态环境破坏的民事责任
以破解“企业污染、群众受害、政府买单”为根本初衷的生态环境损害赔偿制度从试点到全面推开已近5年。5年来，全国共办理生态环境损害赔偿案件945件，涉及赔偿金额超29亿元。
在生态环境部法规与标准司司长别涛看来，更值得一提的是，刚刚颁布的《民法典》专章规定生态环境损害赔偿责任，明确国家规定的机关和法律规定的组织对于生态环境损害的索赔权。
在6月30日，生态环境部召开的新闻发布会上，别涛指出，《民法典》将生态环境损害赔偿改革成果上升为国家基本法律，从实体法层面上确定了生态环境损害赔偿的法律制度。
别涛告诉《法制日报》记者，实行生态环境损害赔偿制度，综合运用环境行政处罚、刑事制裁和民事赔偿，可以大大增强环境法律对于环境违法行为人的威慑力，从而有利于遏制环境违法。
945件案件涉及赔偿金额逾29亿元
2015年，中办、国办正式印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《方案》）。根据《方案》，违法排污污染环境、破坏生态的企事业单位和其他生产经营者是生态环境损害赔偿的主要责任主体，而试点地方省级人民政府为赔偿权利人。也就是说，对于污染者给生态环境造成的损害，省级人民政府可以提出赔偿要求。
2017年年底，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）。这一方案提出，自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。《改革方案》将赔偿权利人扩大至地市一级人民政府。
“这项制度从开始试行就备受关注。”环境法学家、中国政法大学教授王灿发说，正是这项制度破解了“企业污染、政府买单”的难题。王灿发说，《改革方案》的最大亮点就是，对企业或者个人造成的生态环境损害赔偿引入了政府作为权利人并提出赔偿的制度。在他看来，这项改革授权省级政府、市地级政府为赔偿权利人，要求其对造成生态环境损害的责任者追究损害赔偿责任，强化了违法主体的环境责任，提高了违法者的违法成本。
事实上，这也是生态环境部力推这项制度的一个根本原因。
2015年，在生态环境损害赔偿制度推出之前，根据现有法律规定，污染企业只要承担两类民事赔偿责任，如果造成人身伤害，要依法承担对人身伤害赔偿责任；如果造成财产损害，要按照规定承担财产损害的赔偿责任。对生态环境本身损害的赔偿责任，则没有明确的规定。
企业污染所造成的水、土壤等的修复基本上都是由政府出钱来完成。王灿发说，“企业污染、政府买单”实际上助长了企业的污染行为，更无法从根本上遏制企业的违法排污行为。
从2015年生态环境损害赔偿制度试点到2018年全国全面试行，至今这项制度实施已经5年。据别涛介绍，5年来，全国各地共办理了945件生态环境损害赔偿案件，涉及赔偿金额超过29亿元，推动修复受损生态环境，包括超过1150万立方米土壤、2000万平方米林地、600万平方米草地、4200万立方米地表水体、46万立方米地下水体，促进清理固体废物约2.28亿吨。
曾代理“北京市小月河生活粪便污染物倾倒事件”生态环境损害赔偿案的北京汉鼎联合律师事务所高级合伙人张义平在接受《法制日报》记者采访时说，办理这个案件，他的一个最深体会就是赔偿金额难确定。
对此，别涛透露，生态环境部组织研究制定了8项鉴定评估技术规范，涉及地表水、地下水、土壤、沉积物等方面，基本覆盖了各类主要环境要素。别涛说，生态环境部还与国家市场监管总局联合发布了危险废物鉴别通则等规范，完善了物质属性鉴别的程序和方法。编制了突发环境事件环境影响和损失评估管理办法，以及应急处置阶段直接经济损失的核算细则，规范了突发环境事件鉴定损害鉴定评估工作。
据他介绍，全国31个省（市区）以及新疆生产建设兵团党委政府还印发了生态环境损害赔偿制度改革实施方案，全国共出台了200多件配套文件。别涛说，这些都为生态环境损害赔偿制度的推行起到了积极作用。
一批典型案件具有复制意义
重庆两江新区某企业违法倾倒混凝土泥浆并引发生态环境损害赔偿案件是生态环境部高度关注的案件之一。
这起案件损害的环境要素涉及到14400平方米农田表土的流失和板结、土地裸化，生态系统的结构和功能发生重大的变化。经评估，这家企业污染行为造成生态环境损害达到948万元。
2019年7月，赔偿权利人和涉案企业经过磋商，达成了赔偿协议，随后肇事企业履行了生态环境的修复责任，清理了超过40000立方米的污染物，土地超过1.3万平方米。
“是重庆市人民检察院发现了这家企业违法倾倒造成损害之后，通过发送检察建议书的形式，将案件线索告知当地环保部门。”别涛透露，接到重庆人民检察院的建议书后，相关行政部门依据各自的职责依法对企业进行了全面检查，对发现的违法行为按照职责立案查处。公安机关立案侦查、依法移送，按照程序追究刑事责任。生态环境部门提起生态环境损害赔偿，督促开展生态环境损害修复。
别涛认为，这起案件实现了生态环境损害赔偿与公益诉讼线索的有效衔接；行政、刑事、民事责任的同步追究，一张严密责任追究的法网就此铺开。
2018年6月，上海市奉贤区四团镇沪芦高速西侧断头沟和河浜发现大量偷倒的工业和建筑垃圾，且垃圾倾倒未采取任何防渗措施。奉贤区四团镇绿化和市容管理所对现场垃圾现场初步评估确认，两个区域垃圾倾倒总量约1800吨，非法倾倒占地近2000平方米，而且垃圾倾倒过程以及倾倒之后没有采取任何防渗措施，造成了生态环境损害。经过鉴定评估，污染物的清除和修复费用需要400万元左右。
2018年12月，赔偿权利人指定原奉贤区环保局依法向污染者索赔。此后，原奉贤区环保局与赔偿义务人共同委托奉贤区四团镇人民调解委员会组织召开磋商会议。在修复方式上，约定由赔偿义务人自行开展修复，并实行履约保证金制度，如赔偿义务人未按要求完成修复，保证金将由属地政府用于代为组织开展修复工作。
2019年1月，原奉贤区环保局与5名赔偿义务人签订了赔偿协议。协议规定赔偿义务人在2019年8月30日前完成修复，并先行支付履约保证金。协议签订以后，赔偿义务人根据协议要求委托第三方机构对垃圾进行了处置，对生态环境进行了修复，原奉贤区环保局会同绿化市容等部门对此进行监督。目前，受损地块清挖和垃圾分类处置等相关修复工作已全部完成，并通过评估论证。
据介绍，这起案件还启动了刑事责任追究程序，并在刑事责任追究中将赔偿义务人落实生态环境修复责任的情况作为量刑考量要素。
对于这起案件，别涛指出，将生态环境损害赔偿责任的履行作为环境刑事审判量刑的情节，实现了生态环境赔偿责任与刑事责任统筹协调。
“造成了损害应该承担行政责任，严重的触犯刑法要承担刑事责任。”别涛说，承担刑事责任也有很多情节，如果主动认识错误，主动修复，及时消除危害，减少损害，在刑事责任的追究过程中可以作为量刑的情节予以适当的从轻处罚，这是符合刑事法律政策的。
别涛认为，这起案件表明，从生态环境损害赔偿推动当事人及时主动修复受损的生态环境，在刑事案件的裁判和量刑环节是有积极影响的。
据别涛介绍，这起案件还首次尝试使用了从业禁止令，即禁止相关被告人在缓刑考验期内从事与排污或处置危险废物有关的经营活动。他认为，从业禁止令对强化监管，防止生态环境损害的再次发生具有重要意义。
据介绍，生态环境损害赔偿制度实施以来，生态环境部曾组织开展“生态环境损害赔偿磋商十大典型案例”评选。别涛透露，公众累计投票数超过440万张。
今年4月30日，生态环境部公布了十大典型案例评选结果，山东济南章丘区6企业非法倾倒危险废物生态环境损害赔偿案、贵州息烽大鹰田2企业违法倾倒废渣生态环境损害赔偿案、浙江诸暨某企业大气环境污染损害赔偿案等10个案件入选。这10个案件涉及非法倾倒、超标排放、交通事故与安全事故次生环境事件等多种情形，覆盖了大气、地表水、土壤与地下水等环境要素。
针对这10个案件，生态环境部专门印发通知，向全国推荐这些成功案例的经验，以加大力度推进生态环境损害赔偿这项改革措施。
《民法典》为赔偿制度开启新篇章
今年5月28日，十三届全国人大三次会议审议通过了《民法典》。“这是新中国成立以来第一部以‘法典’命名的法律。”别涛特别注意到《民法典》中有关生态环境损害赔偿制度的规定。
据别涛介绍，《民法典》专章规定生态环境损害赔偿责任，明确国家规定的机关和法律允许的组织可以享有生态环境损害的索赔权。根据这一规定，有关行政部门和检察院、合法NGO组织，可以对因污染环境、破坏生态行为所导致的生态环境遭受损害的情形提出索赔。
他说，《民法典》将中央确定的生态环境损害赔偿制度改革的实践成果予以法律化。在侵权责任编中，设专章规定污染环境和破坏生态的侵权责任。“污染环境破坏生态的受害人可以提出惩罚性的赔偿要求，这对遏制恶意破坏行为是有积极作用的。”别涛指出：“侵权责任编还对生态环境赔偿的形式和范围做出列举规定，从实体法层面确定了生态环境损害赔偿的法律制度。这是立法的一大创新。”
据别涛介绍，《民法典》第1234条、1235条是关于生态环境损害赔偿的规定。他说，这几条对生态环境损害赔偿的范围给予明确，范围包括，生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，生态环境功能永久性损害造成的损失，生态环境损害调查、鉴定评估等费用，清除污染、修复生态环境费用，防止损害发生和扩大所支出的合理费用等。
别涛透露，生态环境部也在积极推动将生态环境损害赔偿制度纳入相关专项法律。他说，目前，《土壤污染防治法》、《森林法》、《固体废物污染环境防治法》等法律里面已经有生态环境损害赔偿的规定。
“实施生态环境损害赔偿制度，客观效果就是，企业因为环境违法造成环境污染或者生态损害，受到行政处罚乃至刑事制裁之后，仍然需要承担民事责任。这种责任既可能是修复受损的生态环境，也可能是支付赔偿金额。”别涛告诉《法制日报》记者，这种责任正是以往环境违法者大多未能承担的责任。
他表示，通过引入生态环境损害赔偿规则，可以促使环境违法者承担环境损害的全部成本，支付生态修复的全部费用。这有利于避免少数企业通过非法排放、倾倒而减少治污成本的情况出现，从而促进企业之间的公平竞争。
但是，生态环境损害赔偿制度在实施过程中也遇到了一些问题，其中包括各地改革进展不平衡的问题。据生态环境部介绍，目前，办案数超过20件的有13个省份，占所有案件81.6%，其余省份办案数较少，还有部分市地级权利人仍未实际办理案件。
生态环境损害鉴定评估技术方法体系尚不完善。“虽然基本覆盖环境要素，但还缺乏专门针对森林等生态系统的技术方法。”别涛说，各地生态环境损害鉴定评估从业机构专业水平参差不齐，地域分布也不平衡。
此外，还有人员配置和能力不足的问题。据介绍，目前，大多数地方未按《改革方案》要求配备专门人员。
更需要指出的是，《民法典》从实体法的角度，规定了生态环境损害赔偿制度，但从程序法的角度，除《固体废物污染环境防治法》首次规定生态环境损害赔偿磋商之外，其他关键环节，如生态环境损害鉴定评估、调查、组织修复、修复资金管理、修复效果评估、与环境公益诉讼的衔接等方面，尚没有法律明确规定。
尽管面临这些问题，但在生态环境部看来，随着生态环境损害赔偿制度写入《民法典》，就标志着这项制度的实施已经进入了一个新阶段。这项制度在遏制违法排污、改善生态环境质量等所起到的作用也更加值得期待。
