记者曹茸王澎崔丽毛晓雅

　　土地问题是三农问题的重中之重。2016年10月，中央印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对今后一段时期农村土地产权制度改革具有重要的指导意义，在今年两会上引起了代表委员的热议。

　　“‘三权分置’是在新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，在世界上没有先例，从我国的基本国情出发，解决了农业的适度规模经营问题，提高了农业生产效率，为推动现代农业发展奠定了制度基础。”全国政协委员牛盾的一席话，也是广大代表委员的心声。

　　确权是基础：给承包农户吃上定心丸

　　“承包地确权是首要任务，这个工作极端重要，权属不清晰，怎么进行‘三权分置’？全国已有大约60%的承包地实现了确权登记，剩下的是难点，越往后推进就越难。”全国政协委员、中国农业大学校长柯炳生一语中的。

　　全国政协委员、辽宁省营口市副市长高炜认为：“土地确权不得到解决，会直接影响土地流转效率，这是一环套一环的。作为承包者，土地确了权心里才踏实；作为经营者，明确土地承包人是谁，心里才有底了。”

　　“土地确权难度大，很大原因是由于存在权属纠纷问题。主要体现在两个方面，一个是乡邻纠纷，一个是农民和集体经济组织之间的纠纷。由于历史原因，村民之间的土地分割非常复杂，从初分到现在，发生了很大变化，婚丧嫁娶之后，又引发了很复杂的问题。”全国政协委员高波说道。

　　“一个村庄有一个村庄的历史，个体情况更是复杂多变。既要尊重历史，也要照顾现实。”高炜建议，应由国土、农业等部门建立土地权属纠纷仲裁机构，要明确法律规定，同时提高确权工作人员的业务素质和法律意识。

　　流转是核心：平等保护承包者和经营者权益

　　承包地流转与否是“两权分离”和“三权分置”的根本区别。

　　全国政协常委陈锡文认为，“三权分置”很重要的一个核心是保护农民的土地承包权，无论土地经营权如何流转，土地承包权都属于农户。土地流转绝不能搞行政命令、不下指标、不一刀切。

　　“土地承包权是集体所有制成员——农民与生俱来的权利和收益保障，建立在此基础上的收益，都带有保障的意味，相当于农民的‘土地社保’。”全国政协委员钱克明与陈锡文观点一致。

　　那么，经营权可以怎么用？“三权分置”也作出了明确规定：经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地等。

　　“三权分置”特别明确：经营者可以经承包农户同意，向农民集体备案后再流转给其他主体，或者依法依规设定抵押。许多代表委员认为，这一条很有含金量，金融支持与经营权挂钩，对搞活经营权意义重大。

　　而种粮大户、合作社和农户最关心的问题是如何实现健康有序流转。“在土地流转过程中有时会出现纠纷，一种是口头流转，没有文字合同；一种是由政府牵头进行整村连片流转，农民没有自主权。”全国人大代表、安徽省农村合作经济组织联合会副会长徐淙祥建议，要完善出台具体的指导意见，明确土地流转方式、费用以及土地使用性质，比如土地经营权转让不能漫天要价，也不能强迫流转，应有价格规范，合理的承包价格有利于规模经营。

　　共赢是目标：让承包者和经营者结成利益共同体

　　“三权分置”的目的在于实现土地的规模经营，满足承包农户和经营者的利益诉求。

　　“承包者想获得更多流转租金，经营者要降低生产成本，两者看似利益冲突，但在某种程度上又是在一条船上，搞不好甚至会两败俱伤。”谈到近期一些种粮大户出现“毁约弃耕”现象时，全国人大代表、全国人大农业与农村委员会委员张晓山说道。他建议，要探索更好的办法让承包者与经营者形成利益共同体，比如土地入股分红、保底分红等，让双方利益一致。

　　“正常的、符合经济规律和市场要求的土地流转，我相信不会出现大的波折。如果说出现了大波折，那一定背后有其他因素在起作用。过去几年，在某些地区甚至出现了流转土地面积越大，政府补贴越多的情况。现在政府补不起了，也不符合市场规律，不合理的流转也就难以为继了。”陈锡文认为。

　　全国政协委员朱保成提出，要密切关注基层在“三权分置”实践中出现的新情况新问题，建立一个科学的评价体系，不要照搬一个模式，引导地方因地制宜地选择规模经营方式。

　　“为了减少风险，要让双方结成契约关系，自己达成共识。经营权权能到底有多大，取决于承包者与经营者之间的合约议定。”张晓山说。

来源：中国农业新闻网-农民日报