工业化、城镇化过程中，耕地占多补少、占优补劣、占近补远等情况普遍存在——

耕地红线必须“量”“质”同保

　　经济日报·中国经济网记者 乔金亮

　　耕地资源是关系十几亿人吃饭的大事。面对经济发展占用耕地的刚性需求，如何更有效保护耕地，如何破解占补平衡的难题，成为耕地保护新政要解决的问题。《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》明确提出，继续实施最严格的耕地保护制度，同时提出了改进耕地占补平衡管理方式——

　　“但留方寸地，好与子孙耕”，耕地是我国最为宝贵的资源，关系十几亿人的吃饭大事。日前，中共中央、国务院出台《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，这是1997年以来，中央再次就耕地保护专门发文。文件明确了继续实施最严格的耕地保护制度，同时提出了改进耕地占补平衡管理方式。面对经济发展占用耕地的刚性需求，如何更有效保护耕地，如何破解占补平衡的难题，成为耕地保护新政要解决的问题。

　　占补平衡：

　　数量平衡更要质量相当

　　作为对经济建设占用耕地的补救措施，耕地占补平衡政策此前效果可圈可点。据统计，1999年至2005年间，全国建设占用耕地5928万亩，同时补充了耕地6929万亩，有效弥补了各类建设占用耕地造成的损失。与此同时，占补平衡政策对节约集约用地有倒逼的效果，全国年均建设占用耕地的规模从1985年至1996年的750万亩下降到1999年至2015年间的350万亩。

　　随着工业化、城镇化的推进，占地需求和补地资源空间不匹配等问题日益显现，实现耕地占补平衡、占优补优的难度也日趋加大。地方政府要发展经济，城镇建制面积要扩展，厂房车间要扩容，这些都离不开土地。新增建设占用耕地是造成耕地减少的主要原因，也是造成占补平衡困难的主要因素。一方面是经济发展对新增用地的需求，另一方面是耕地保护任务重，如何找到两者的平衡，以更少的土地投入支撑经济社会可持续发展，成为考验不少地方的难题。

　　由于耕地后备资源普遍匮乏，很多地方不得不将补充地块选择在偏远的山区丘陵地带。据第二次全国土地调查数据显示，中西部一些地区土地利用粗放、效率不高，建设用地供需矛盾突出，区域内占补平衡落实难度大。甘肃省8115万亩耕地中，已有1500万亩不适宜继续耕种，部分地区耕地后备资源严重不足；东南沿海地区的情况也不容乐观。福建省福清市全市一度仅剩15.95万亩园地及39.63万亩滩涂地可开发为耕地，而滩涂地开发又受到海洋规划制约。

　　说耕地占补平衡难题，难就难在既要数量平衡，更要质量相当。一方面是耕地后备资源多位于山区，这些地块坡度大、连片耕地面积小，可供开发整理的耕地后备资源有限。另一方面是大部分地区的建设占用土地多为城镇周边的优质耕地。新增耕地主要来自未利用地的开发，多在交通不便、水源缺乏的地区，很难达到先前占用耕地质量水平。不少地方由此出现占优补劣、占近补远、占水田补旱地的现象。

　　保护耕地：

　　地方不吃亏农民得实惠

　　据国土资源部对各省份耕地后备资源和占补平衡的评估显示，“十三五”期间全国整体可以做到占补平衡，绝大多数省份可以在省域内做到占补平衡。但个别后备资源严重匮乏省份，完全在省域内落实占补平衡确实存在困难。对此，《意见》提出探索补充耕地国家统筹制度。耕地后备资源严重匮乏的省份如难以满足占补平衡，可向国务院申请国家统筹。经批准并缴纳跨省补充耕地资金后，可在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务。

　　“探索资源匮乏省份补充耕地国家统筹，是实事求是解决资源匮乏省份落实补充耕地实际困难的应对之策，不是对耕地占补平衡制度松绑，也不是放松管理要求。”国土资源部副部长曹卫星说，在实施补充耕地国家统筹过程中，要严格限定统筹范围，严控统筹规模。同时要发挥利益杠杆调节作用。通过收缴国家统筹补充耕地费用，在承担补充耕地任务的省份集中投入资金，统筹用于补充耕地和改善农业生产条件。

　　据介绍，今后有关部门将整合相关资金建立耕地保护奖补机制，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农民实行奖补。同时，规范市县间跨地区补充耕地的利益调节，真正让保护耕地的地方“不吃亏”，让保护耕地的集体和农民“得实惠”。

　　耕地保护要充分发挥经济杠杆的作用。专家认为，实行跨地区补充耕地利益调节，加强对耕地保护责任主体的补偿激励，对建设用地紧张的大城市而言，是用资金换土地的好办法；对用地相对充裕的贫困地区来说，可以让土地产生更大效益，换取急需的发展资金。目前，全国有近三分之一的省份已探索试行该机制，产生了200多亿元的经济效益。

　　严保严管：

　　构建耕地保护责任制

　　耕地保护关系国计民生，必须激励、约束并举。专家认为，既要采取行政和法律手段严管严控、节约优先，也要建设高标准基本农田和提升耕地质量，注重长远。

　　首先要通过行政的办法，强化地方政府的耕地保护责任。严保严管，层层落实。如何严保严管？《意见》提出“两个绝不能”，即已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。这就要求加强对地方政府履行耕地保护责任的检查考核，把结果纳入领导干部实绩考核。强化地方政府保护耕地的主体责任和有关部门的监管责任，构建耕地保护共同责任机制。

　　去年以来，国土资源部、农业部组织开展永久基本农田划定工作。目前，全域永久基本农田划定工作初步完成，“十三五”规划确定的15.46亿亩永久基本农田保护任务已全部落实到地块。

　　同时，对耕地的建设性保护也迫在眉睫。“建设性保护指通过工程措施改善耕地质量。”中央农办副主任韩俊介绍，近年来，国家大力推进土地整治与高标准农田建设，有效弥补了耕地产能损失。仅高标准农田建设一项，“十二五”期间，全国累计投入资金5900多亿元，建成高标准农田4.03亿亩，补充耕地2700多万亩，整治后的耕地粮食产能普遍提高10%至20%。“十三五”时期，要确保建设高标准农田4亿亩，力争建成6亿亩。

　　建设性保护耕地，既要少占，也要补足。“要减少新增建设占用耕地，也要提升现有耕地质量。”农业部副部长余欣荣表示，将通过占用耕地耕作层剥离再利用、改造中低产田、新增耕地后期培肥改良等措施来加强耕地质量保护。扩大耕地轮作休耕试点，明确禁止开垦的区域，推进耕地休养生息。

来源：经济日报