打赢深化农村改革基础性“硬仗”

——山东省土地承包经营权确权登记颁证工作纪实

本报记者 张凤云 彭丹梅 吕兵兵

　　30多年前，作为农村生产关系的一次重大调整，“包产到户”“包干到户”极大地解放了农村生产力，一举解决了几亿人的吃饭问题。

　　30多年后，在城镇化、工业化和全球一体化大潮下，农村社会、农业生产方式转型升级的压力不断增强，如何释放农村活力的问题再次摆在了面前。

　　习近平总书记在安徽小岗村农村改革座谈会上指出：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”农村土地承包经营权确权登记颁证作为正确处理农民和土地关系的重大实践正在齐鲁大地上开花结果。

　　山东是农业大省，也是农村人口大省，从2013年开始承担起了先行试点的艰巨任务，不但要将本省的土地确权登记颁证工作落到实处，还要为全国全面铺开积累经验，趟出路子。山东省委、省政府准确把握工作的复杂性、艰巨性和敏感性，统筹布局、科学谋划，从组织保障、政策宣传、技术设计、工作程序等各个环节精心组织，周密安排，用3年时间基本完成了全省农村土地确权登记颁证工作，为进一步深化农村改革，解放和发展农村生产力奠定了坚实基础。

　　近日，记者踏上这片正处于改革大潮中的土地，探访新一轮农村改革“积极、稳妥、快速”的进程，见证“确实地、赋真权，登准记、颁铁证”的生动场面，感受山东乡村正在经历着的前所未有的巨大变革。

　　顶层设计，科学规划，有序开展，全省土地确权登记颁证工作步稳而蹄疾

　　2013年的3月15日，对于山东省的广大农民来说，注定是个不同寻常的日子。

　　这一天，位于沂蒙山区的沂南县城召开了一场特别的会议，时任省委副书记王军民、副省长赵润田和来自全省各市的党政领导、农业局长、部分省直单位领导坐在会议室里，思索着这场关系全省1700多万农户切身利益的土地确权登记颁证工作将如何开展。

　　山东辖17个设区市，有农村土地确权登记颁证任务的县（市、区）131个，加上各类县级开发区，共有156个单位；有耕地的村（社区）77070个；根据第二次土地调查，全省所有农用地面积1.1265亿亩，耕地面积9296万亩，其中二轮延包落实家庭承包的耕地面积8986.7万亩，涉及家庭承包农户1765.3万户。摆在各级党委、政府面前的，显然是一个巨大的考验。

　　这是一项深化农村改革的基础工程，也是一场“硬仗”。

　　山东省委、省政府把农村土地承包经营权确权登记颁证工作作为全面深化农村改革的重要任务，作为稳定和完善农村基本经营制度、实现和维护农民群众财产权益、促进农村社会和谐稳定的基础工程，精心组织，周密安排。

　　为了加强组织领导，山东省成立了由省委副书记、分管副省长任正副组长，省委办公厅、省政府办公厅、省委农工办、省农业厅、省财政厅、省国土资源厅、省政府法制办、省档案局、省政府金融办等9个部门负责同志为成员的土地确权登记颁证工作领导小组。

　　省委全面深化改革领导小组专门听取全省工作开展情况汇报；省委书记姜异康，省委副书记、省长郭树清多次在关键节点对重大问题处理作出批示、提出要求；省委副书记龚正专程到农业厅督导农村土地确权登记颁证信息系统建设工作。

　　各市县乡也都普遍成立了由党委、政府分管领导牵头，有关部门负责同志参加的领导小组和工作机构，形成了党委政府统一领导、有关部门分工协作、上下工作整体联动的工作领导协调机制。

　　山东省农业厅厅长王金宝介绍说：“我省农村土地确权登记颁证整个工作按照‘村级是实施主体，乡镇是责任主体，县级党委政府负总责’的要求，逐级分解任务、落实责任，构建起了一级抓一级、层层抓落实的工作推进机制，确保全省工作积极有效开展。    

　　省委从2014年开始，连续3年将农村土地确权登记颁证工作纳入全省科学发展综合考核内容。”

　　山东省的土地确权登记颁证工作是在试点基础上稳步推开的。从村级试点开始，逐步扩大到镇、县、市乃至全省。先是在一些二轮延包基础扎实、承包台账保存完整的地方切开一个口子，总结方法，积累经验，再向情况比较复杂的地方推进。

　　农村土地确权登记颁证从哪些方面入手？有几个步骤？包含哪些工作环节和内容？为了建立全省统一的规范要求，山东省先后在滕州市、昌邑市等地安排了两轮试点，逐步摸索总结出了切合山东实际的农村土地确权登记颁证“5123”工作法（即整个工作分5个阶段：组织宣传、调查核实、勘界测绘、审核确认、资料存档。12个工作步骤：成立工作班子、政策宣传动员、相关资料收集、入户调查核实、实地勘界测绘、有关信息录入、形成地籍草图、确认空间位置和面积、填写确认书和签订合同、建立健全登记簿、颁发承包经营权证书、建立信息系统及资料归档。3榜公示制度：第一榜公示农户二轮延包家庭成员及承包地块信息摸底调查结果；第二榜公示农户指界后的承包土地的位置及测绘面积地籍草图；第三榜公示经过纠错后的农户承包土地面积、四至、空间位置地籍图，经公示无异议后，由农户代表签字确认。）并在全省层面上进行推广，确保了全省工作纵向一股绳、横向一盘棋，步调一致、整体推进。

　　为了加强指导，省农业厅等部门制定了《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》《山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》等指导性文件，编印了《山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作有关法律政策问题解答》和《工作资料汇编》，下发各地学习把握。

　　法律政策问题解答涉及到土地确权工作中遇到的34条具有普遍性的问题，是指导基层具体进行操作的，容不得半点偏差，省土地确权登记颁证领导小组办公室组织专人逐项梳理政策，做到既符合法律法规，又能指导问题解决。

　　为了保障工作顺利开展，省政府将此项工作所需经费纳入财政预算予以保障。在中央财政每亩补助10元的基础上，省级财政每亩再补助5元，省、市、县三级财政累计投入资金16.7亿元，真正做到了不花农民一分钱。

　　农村土地确权登记颁证是一项涉及千家万户农民切身利益、政策性和技术性强、工作任务相当繁杂的系统工程。为扎实稳妥推进这项改革，山东省坚持进度服从质量，做到成熟一批颁发一批证书，坚决不吃“夹生饭”。

　　“为了摸清实际情况，我们采取随机抽查的办法，拿一张全市的地图，随机选县，随机选村，随机入户，就是看看证书有没有发放到农民手里，老百姓满意不满意。最终目的就是要给农民确一个真实的土地承包经营权，颁发一个经得起历史检验的具有法律效力的铁证。”省农业厅副厅长褚瑞云说。

　　经过3年的努力，截至2015年底，全省73910个有耕地村（社区）完成了土地确权登记颁证工作，占总数的95.9%；确权耕地面积8815.6万亩，占家庭承包耕地面积的98.1%；确权承包农户1670.6万户，占家庭承包户数的94.6%。

　　依法依规，因地制宜，充分发挥农民主体作用，变“要我确权”为“我要确权”

　　在黄河三角洲腹地，有一片冲积而成的平原。在农业科技尚不发达的年月里，这片高度盐碱化的土地并不能产出足够的粮食以飨乡民。如今，却因盐碱地的特性造就了“沾化冬枣”独特的口感，成了享誉中外的“冬枣之乡”。只是历史再怎么变迁，农民和土地的关系始终一脉相连。

　　“以前老百姓就拿着地珍重，现在虽然很多年轻人进城了，可是对土地的重视毫不含糊。”滨州市沾化区农经局局长张成骥告诉记者，2013年沾化区开始土地确权登记颁证试点，再次见证了土地依然是农民生活的根本，“去年我们到一个村里去抽查，一个老农民，头发都白了，拿着自己那本土地承包经营权证书跟我说，‘这就是我的饭碗。’可见这个证对老百姓来说意味着什么。”

　　是啊，这样一项牵扯到千万老百姓“饭碗”的改革，在每一个农民心里的分量都是沉甸甸的。也正因此，在工作伊始，山东省就确定了“这次确权颁证的主体是农民，引导农民积极参与是关键”的指导思想，在确权颁证过程中，坚持每个步骤都和群众酝酿讨论，每个环节都请群众参与，每个争议都由村民协商解决，每项成果都要公示并经群众确认。

　　10月15日，记者来到沾化区富源街道小卢王村，切身感受到了群众的主体力量。

　　“首先召开村民代表大会，啥时候开始，大喇叭一吆喝，大家就都知道了。”村委会的老主任张义村说，“老百姓很积极。咱这边到东营打工的年轻人不少，比如说这片儿10月7日去认地，他6日准在家里等着，就怕量地的时候少了多了，家家户户都跟着人。”

　　小卢王村人均土地并不多，由于地力不均，二轮延包的时候分给农户的土地也参差不齐。村支书卢忠强告诉记者，按照上面的要求，村里以二轮承包合同为基础，尊重历史，正视现实，采取“图解+实测”的方式将土地确权到农户。去年底，全村278户已全部拿到了土地承包经营权证书。

　　“先画出村里土地的草图，填调查表，公示一遍；没有问题了，交测绘公司，下地测量……再公示一遍；修改完善后，再公示一遍，最后签合同。不细不行，涉及到全村老百姓，哪一户的地弄错了他马上来找你。”卢忠强说，“也有一些纠纷，比如这一户一亩半，邻居一亩三，种着种着他一亩三了，邻居成了一亩半了。针对这种情况村里成立了调解小组，上门给他解释：你家里几口人，二轮延包的时候分了多少地，咱村里都有那个老底子，再去地里实地量。多的就让出来，少的就补上。”

　　“很多问题看似复杂，只要交给群众，让村民讨论，办法很快就会想出来。”淄博市农业局局长许子森告诉记者，考虑到具体工作中村一级会遇到一些特殊情况，淄博市及时下发通知，要求每个村在开展工作之前先根据实际情况拿出确权方案来。

　　“不能干到半截了再说这种情况怎么办？要有预案。比如‘折算地’的问题，当时分地的时候，一等地一亩算一亩，二等地可能一亩半算一亩，三等地两亩算一亩，有的地方虽然合同上写的是三亩，实际上是四亩。经过这一二十年的基本设施建设，地力水平已经差不多了，这次量地的时候三亩就量出来四亩了。这个怎么算？有的村说大家都有‘折算地’，都写四亩。有的说我没有‘折算地’，多出来的要么给集体，要么交承包费。各村处理方式都不一样。”沾化区农经局副局长曹振宇对记者说，“这期间村里就把原来的老队长，老班子成员请回来组成村民议事委员会，发挥他们的‘活历史’和‘调节器’作用。我们区还把这些人的名单都收集起来放在档案里，以备日后查用。”

　　当然，基层也有一些事情是拿不准的：这么多年开荒，可能有的村现在开出来两倍、三倍的地。还有一些已经离开农村，现在又回来主张土地权利的。山东省坚持把政策宣传到位：开展农村土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，而不是改变现有承包关系。因此，各级包括村组要坚守一条原则，必须以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，做到“三不变，一严禁”，即：原有土地承包关系不变；农户承包地块不变；二轮土地承包合同的起止年限不变；严禁借机违法调整和收回农户承包的土地，不能和农民争利。以便村集体、村民做到心中有数。

　　村里的具体问题由村民协商解决，那么区县一级、地市一级遇到的问题该如何把握？特别是二轮延包迄今已近20年，其间国家政策进行了重大调整，农村情况也发生较大变化。

　　“各地的情况不一样，所以山东坚决避免一刀切，而是坚持因地制宜，分类处理。总体把握一个原则，法律法规有明确规定的，严格依法依政策执行；没有明确规定的，要依照法律精神，结合当地实际妥善解决。”褚瑞云说。

　　从面上讲，山东土地确权工作有两大难题，一是城镇化过程中遇到的一些问题，另一个是历史留存下来的“两田制”问题。

　　特别是一些城中村、城郊村，还有园区村，有的村庄承包地界已经打乱了，有的地很少了，少到啥程度？每人一分地、两分地，在证书上画一条线，就比那个地的面积还大。这次确权山东把握的大原则是“能确地到户必须确地到户”。但是像淄博这样的老工业城市，后期城镇化程度比较高，就按照中央精神探索“确权确股不确地”，既保障了农户的土地承包经营权，又充分照顾了土地利用现状。

　　“两田制”是上世纪90年代由平度开始探索的一种对土地承包方式的适当调整。即在坚持土地集体所有和家庭承包经营的前提下，将集体的土地划分为口粮田和责任田两部分。借助此次确权工作，山东省对“两田制”进行了梳理和整顿。

　　“两田制”的问题，政策规定比较明确。关键是有些对外叫行的地，发包合同还没到期，现在拿出来确地到户显然是不可能的。一是违背了《合同法》，另外硬拿出来还容易产生新的矛盾。这种情况怎么办？山东把握的原则是，能协商把地拿出来确权确地到户就拿出来。如果承包户不愿意拿出来，那就顺其自然，等合同到期再把地拿出来，现在可以采取“确权确股不确地”“确权确利不确地”的方式明确农户承包权益。

　　确实权，颁铁证，农民吃上“定心丸”，农村土地资源“活化”为资产

　　10月15日，小卢王村村委会，王英廷伸出一双干农活的手，递给记者一个红色的证书。厚重带质感的封面，端端正正地盖着沾化区人民政府的大红钢印。翻开内页，户主、家庭共有人身份信息，每块地的面积方位以及图表等一目了然。

　　“李家坟，墙南第一畦，三队洼拉地东畦……这些是俺村里老百姓约定俗成的叫法，实际上每块地都有编码，和人的身份证一样的。这个图上一眼就能看出俺家的地，就是这个地方将来挖成河，这块地都能找着，绝对‘跑不了’。”王英廷说，“这个证可是宝贝，平时都和户口本、存折锁在柜子里的。”

　　土地确权一个最直接的成果就是解决了承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全、档案管理不规范等问题；实现了承包面积、承包合同、经营权登记簿、承包经营权证书记载内容相符合。而其产生的效果则是全方位、一连串的。

　　张义村告诉记者，有这个盖着区政府大印的证书，村民们敢于在土地上做长远打算了：“比如说枣树，三年挂果，五六年才到盛果期。就得长远打算，土地频繁地动不行。这次确权，至少到二轮承包结束这十几年内村里不能调地了。”

　　村会计卢汉树则表示，土地确权后，村里的纠纷矛盾也少了不少，“以前矛盾最多的就是地界不清。确权以后村委会明显省事了，不用再去一点点的量地。谁家地多少承包经营权证上都标着呢。”

　　而在淄博市高青县青城镇孟庄村，记者还遇到了这样一位农民，她的话证明了土地承包关系稳定对农户行为的影响几乎是决定性的。“这个地确了权，我就想着种上点果树，养点小笨鸡，鸡粪还能养地，就能循环起来。”

　　“土地确权的过程是农村土地权属进一步明晰的过程，更是农村‘沉睡的资产’顺利转化为资本的决定性一步。而基于土地确权基础上的土地承包经营权登记制度和土地承包经营管理信息系统的建立，则为农村资产进入市场并最终‘活化’提供了规范、统一的平台。”山东省农业厅经管处处长肖培强说。

　　通过这次土地确权，可以说建立起了全省农村承包地有史以来最全的资料库。这3年来，山东省坚持成果信息化管理与颁证工作同步推进，目前全省近1700万农户的承包地信息已全部录入农村土地确权登记数据库，下一步将形成全省农村承包土地一张图，为实现“以图管地”，土地流转、抵押担保、惠农政策落实、农业产业发展提供强有力的信息技术支撑。

　　“将来信息系统的深度开发，对整个农业生产和农村经营管理都将是革命性的。结合物联网技术，在电脑上一点，就能知道某个县小麦种植面积是多少，玉米种植面积是多少。要落实当年的粮食补贴政策，哪块地是谁种着，种了多大面积一清二楚。甚至病虫害、干旱、涝灾，都能实时监控。”肖培强说。

　　农村土地产权交易也随着确权登记颁证的推进不断规范。2014年，德州市武城县开始探索农村土地产权交易平台建设，并于年底成立了德州市第一家农村综合产权交易中心，实现了县乡村三级网格化管理。

　　“原来农村也存在一些私下交易，但是不规范，纠纷也多。再加上这几年我们县新型经营主体发展很快，很多经营大户也想通过一个规范的平台进行土地流转。另外就是供求双方信息不对称的问题，想往外流转的找不到承租方，想流转的找不到出让方，也不利于形成比较合理的土地流转价格。武城县农村综合产权交易中心便是顺应这样的形势成立的，主要是为盘活农村资产资源，推动农村产权有序流转交易提供一些支持服务等。”武城县农经局局长王洪胜介绍说，土地确权的完成加速了土地流转的规模，目前通过该中心完成交易的承包地已近4万亩，为新型经营主体累计融资4500多万元，其中有相当一部分是以土地经营权证为抵押的。

　　“以前很头疼，融资这一块是制约合作社发展的最大难题。2013年我添一座烘干塔，找实力雄厚的担保人银行才放款。土地确权了之后，以土地经营权证作抵押，再找银行贷款，担保人的要求就没那么严了。”武城县甲马营镇志远农机服务中心负责人牛文忠告诉记者，他今年以流转的680亩土地在县经管局办了经营权证，并以此为抵押从银行贷了200万元。

　　每个发展阶段都有每个发展阶段的难题需要解决。而如今“三农”发展遇到的诸多制约，如缺少发展资金、竞争力不足、缺少发展活力等，几乎都跟产权不清有着千丝万缕的联系。而从城镇化的角度来讲，权属不清，也是制约人口自由流动的一个重要因素。土地确权有力地促进了城镇化的进程。

　　“虽然很多农民去城里打工或者经商了，他心里还是惦记着家里的那几块地，就怕给他收走了，所以能在城市落户也不落。确权了他就可以安心地在城里工作生活，家里的地可以流转，如果将来可以变现还能作为他进城的资本。”淄博市农业局副局长李洪楷说，淄博市土地确权之后的这两年时间，也是城镇化快速推进的两年，“效果已经开始显现，户籍城镇化率显著提高，目前淄博的城镇化率已经达到了67%。”

　　与城镇化相伴随的，是将来“谁来种地”的问题。而确权颁证为农民带着权利进城创造了基础性条件的同时，也将土地经营权不断释放出来，为新型经营主体发展提供了空间，从而为促进农业现代化发展提供了可能。

　　这一点，从滨州市的土地流转规模上可以看出来。2013年底土地确权登记颁证试点开始时，滨州市土地流转面积54万亩，占全市家庭承包土地总面积的10.1%。到了2015年底，全市土地确权基本完成，土地流转面积达到了148.9万亩，占家庭承包土地总面积的26.7%，增长了175%。

　　“僵化的资本之所以存在，是因为我们忘记了将一种物质资产加以转化、并使之产生资本的过程。”

　　令人欣慰的是，这一过程正在齐鲁大地上成为现实。随着土地权属的不断明晰，人们越来越能看到不断活跃起来的乡村经济。就如三十多年前“包产到户”时一样，农民们怀揣着喜悦，进一步从“捆”住手脚的土地上解放出来。摆在他们面前的，无论是“退”为农民，还是“进”为市民，都将因此而充满希望。不同的是，在这一轮改革中，伴随着土地确权，一种有望把资产转化为资本的有效机制正在逐步建立，并有望倚此开启农村财富迸发的伟大历史阶段。

　　正如一只正在褪壳的金蝉，虽然还有待努力，但必将获得新生。